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地方自治与中国艰难而短暂的探索

类别:上古夏商周 发布人: dtmz 观看次数: 4889 次

第11篇

地方自治与中国艰难而短暂的探索

 

[提要]

1、摘要

2、地方自治

1.1地方自治的起源与歧义;1.2地方自治的各种观点;1.3为什么要弘扬和倡导地方自治——以人权为本。

3、美国卓有成效的地方自治实践:联邦制与民主

2.1美式联邦制的形成和内涵;2.2美式联邦制的演变与发展;2.3分权与民主——合作联邦制;2.4分权、制衡、较量。

4、艰难而短暂的中国探索:民国初年的联省自治运动

3.1联省自治运动概况;3.2联省自治的败因;3.3联省自治的意义。

5、结束语:联省自治运动失败将近百年。经历了血与火的大起大落的中国人,痛定思痛,将会对联省自治运动有新的认识与感悟。国家始终是因为个人而存在的而不是人因国家而存在。作为理性的个人主义在地方生活中的体现,地方自治将是自我负责、积极性、活力与创造性、市镇的爱国主义、集体主义以及城市空间所激起的团结互助和自我约束。我相信,在不久的将来,经历了种种磨难的中国人,将会做出理智的、理性的、适合中国特色的选择。它将是富有活力的,同时又是对地方自治理论的丰富和发展。

 

0摘要

地方自治是人类社会实践较早的文明结晶之一,人类的政治历史就是从个人自治开始的,而氏族部落时期是人类原始的地方自治或者称为原始的团体自治。近现代意义上的地方自治是限制政府权力、保障人权、促进社会政治经济健康发展的宪政理性选择。不同国家在实践中结合本国情况发展了不同的地方自治理论。

美国的地方自治是卓有成效并且富有活力的,并且成为许多国家学习的楷模。其成果则集中在联邦制上:联邦政府只是行使各地方主权政府出让的非常明确的由宪法规定的外交、治安、教育、国防与军事、交通、货币发行、司法等权力,地方主权政府没有出让的权力联邦政府则不得染指,并且对地方政府没有直接领导的权利;在联邦制下,地方自治的含义则是相对明确的:除授予联邦政府的权力之外和本区域公民公开授予本地方政府的权力是地方政府实际具有的权力。联邦与各州不是核心与边缘、上级与下级的关系,而是具有不同权力、职能范围的政府之间的关系。托克维尔对美国联邦制所产生的政治效果称赞不已。他说联邦“既像一个小国那样自由和幸福,又像一个大国那样光荣和强大”。 托克维尔认为美国人自立自强、进取创新、关心公益的精神得益于其自治和分权制度。联邦制通过分权制衡约束和限制政府的权力,为公民自由提供了有效保障。联邦制又是一种有巨大包容性的政治体制,通过分权、自治、多中心的制度安排,为不同民族、宗教、文化、社会利益群体提供了表达政治愿望的充分渠道。两百多年来,美式联邦制基本上处在不断演变之中,演变之源则是联邦政府所声称拥有的权力与州政府所声称拥有的权力总是在相互较量,这种较量今天仍然存在。这种较量使得权力的砝码不断向民主的方向倾斜,联邦制为美国民主的发展提供了富有活力的合作平台。

民国初年,中国的有识之士希望能够借助联省自治这种先进的政治体制促进“老大之帝国”的新生,进行了艰难而短暂的探索实践,全盛的1922年,全国三分之二的省份(当时全国有27个省级单位)响应,其中湖南、云南、北京、浙江等最为活跃,不少省份都制订了本省宪法等文件。但是,1924年执政后的国民党进行了改组,决定联俄、联共,决定学习苏俄建立一党专制模式的国家。1926年,国民党联手最初积极倡导并支持联省自治运动的共产党进行北伐,北伐战争彻底击溃了联省自治运动。实际上,联省自治运动是被中国传统的、根深蒂固的大一统集权专制主义打败的。

 

1.地方自治

 

自治,是人的天性。如果我们仔细研究人类历史的话,就能够发现,在氏族部落出现以前,人,都是独立行事,以一己之力或者几个人临时抱团对抗凶险的自然环境,自己对自己负责,这可以称得上“原始的个人自治”;在国家出现以前,人们多数是采取集体行动,以集体的力量来对抗越来越复杂的生存环境(最主要的威胁不再是来自于自然界而是来自于人类其他部落的侵袭和骚扰)。人类在这个阶段上基本上是以氏族部落自治的形式管理自己,并对氏族部落负责任。在这个社会阶段上,除了少数定居者,人们基本上是随着气候的变化而迁徙,还没有完整的疆域界限观念,这可以称为“早期的地方自治或团体自治”。后来随着国家的出现,人们发现,生活的空间拓展了,生活的安全感也增强了,生活的内容丰富了,社会交往广泛了。但是,人们也发现,生活越来越身不由己,人们必须为维护、巩固、拓展疆界而进行频繁的战斗,生活越来越趋向于整齐划一,无论是思想还是行动,人们必须学会俩个字:服从,越来越多地失去了选择和自我主张。这时,人类历史已经进入相对愚昧落后的中世纪。国家是强大的,人们的政治、经济、文化生活以及其他生活方面都必须处在国家的阴影之下。有些地方,比如亚洲的东方、北非、西亚等地区,国家强大到足以统治人们生活的所有方面。但是,人类自治的印痕始终没有完全消除,在某些地域保存了下来。比如,近现代意义上的地方自治,它源于罗马的自治城市,后成为社会新兴力量反对封建专制、实现政治参与和人权保障的表现形式。各国在长期的历史流变过程中,结合本国情况,发展了不同的地方自治理论。地方自治是对全国性政府过度集权的一种制衡力量,是以中央和地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提,发展和确保地方自治权的实现,在坚持国家主权和国家统一原则的前提下,尊重地方居民的意愿,满足他们的参与愿望,实现生动、活泼的地方生活。当然,对任何一种实质性的宪政体制来讲,地方自治和地方分权都是不可或缺的。同时,地方自治和地方分权能够比较好的实现源于人民,服务于人民的政治理想。它能够缓和中央政府权力过度集中的问题、改善和提高政府活动的效率、激发地方的独创精神,释放出具有创造性的革新能力等方面的作用已越来越为人们所认识和接受。

1.1地方自治的起源与歧义

近代意义的地方自治起源于罗马帝国授予一些城市一定特权的“自治市”。罗马帝国衰亡之后,这一做法在欧洲沿袭下来。在欧洲,地方自治最早是对城市而言的,自治是捍卫城市特权的理论根据,是实现城市自由的手段,其在政治和组织上的典型特征是实行代议制,“自己管理自己”。

有人认为自治与“他治”相对,其实自治不是与“他治”相对,而是与“集权统治”相对。日本学者阿部齐等人认为,“自治”与“集权统治”是分别位于社会治理的两个极端概念,自治的本来含义是自己的事由自己负责处理。而“地方”一词与中央或国家相对,因而“地方自治”的对应词是“中央统治”或“中央集权”。清朝末年,中国部分学者将“中央统治”称为“官治”。梁启超先生在说明自治与官治的关系时认为:“集权与自治二者,相依相辅,相维相系,然后一国之政体乃完”(饮冰室文集,上海广智书局,1990)。

即使在21世纪的今天,人们对地方自治的认识仍然存在歧义。《简明不列颠百科全书》是这样定义的:“由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主权或自治权。多民族帝国或国家所经验的一种普遍特点,对地方的活动予以一定的承认,并给予相当的自治权,但要求地方居民在政治上必须效忠于中央政府。”美国部分学者认为,地方自治是“地方政府在州政府的监督下管理自己事务的法律能力”,或者“地方自治是通过州向地方政府发布特许状,允许地方政府在执行自己活动中拥有处理权和灵活性的一种法律安排”。《中国大百科全书·政治学卷》认为,地方自治是“在一定的领土单位之内,全体居民组成法人团体(地方自治团体),在宪法和法律规定的范围内,并在国家监督下,按照自己的意志组织地方自治机关,利用本地区的财力,处理本区域内的公共事务的一种地方政治制度。”德国法学家格奈莱斯托认为地方自治是“遵国家之法律,以地方税支付费用,而以名誉职员办理地方之行政”。日本法学博士织田万称地方自治为“被治者自为政治之意,”“不烦政府之官吏,由人民代表出而执行一切公务,即所谓人民自治之观念”。

对地方自治的歧义是可以理解的,这是由于现实的矛盾引起的。就国家的行政管理体制而言,今天的世界上大致有四种类型国家:一种是联邦制,一种是单一集权制,美国和前苏联可以说是典型的代表。还有一种是混合体制,即在集权制下允许某些特别区域实行相对自治。第四种则是比较奇特的议会政体,宪政发祥地英国实行的就是议会政体。英国实行的是一元化政府体制,英国的议会对英国国内发生的一切事情拥有最后决定权。议会承认地方的治权,但是也可以在它认为必要的时候废除或改变地方政府的决定。

联邦制是在宪政原则指导下分权的结果:联邦政府只是行使各地方主权政府出让的非常明确的外交、治安、教育、国防与军事、交通、货币发行、司法等权力,地方主权政府没有出让的权力则不得染指,并且对地方政府没有直接领导的权利;在联邦制下,地方自治的含义则是相对明确的:除授予联邦政府的权力之外和本区域公民公开授予本地方政府的权力是地方政府实际具有的权力。

而在单一集权体制下,不唯行政权,就是立法权、司法权也都是下级服从上级,地方服从中央,具有非常明显的上令下从或依附的性质。因为下级官员在履行职责时都必须服从其主管的命令或指挥;下级行政机构也必须接受其上级行政机构的指令;在从事管理活动时,各类官员也不具有不可替代性,而是可以随时更换的。因此,在单一集权体制下讨论地方自治是没有多少实际意义的。或许有人说,在集权体制下也有地方自治,比如前苏联的地方自治共和国、今天中国的民族区域地方自治等。事实上,如果我们剥开那层遮羞布,就能够发现,集权体制下的所谓“地方自治”只不过是权力上下垂直领导的一个翻版而已,没有任何实质性的自治内容。在集权体制下,权力的来源有俩个途径:要么神授,要么自授。在封建专制王朝时期,多数是权力神授或子权父授;在现代,最高权力基本上都是强盗式的自我授权、自我扩权,而下级的权力则来自上级的委任。尽管如此,集权体制也在不断探索如何利用地方自治为权力服务。

因此,作为理论性的探讨,地方自治可以定义为:“是分权制衡宪政(纵横分权:权力横向划分为立法、行政、司法;权力纵向划分为联邦(或者中央)政府自治和地方政府自治)中权力纵向分工的构成部分,是国家一定区域的人民,根据国家宪法或法令,自行组织法人团体,接受本区域内公民的公开授权,用地方的人力财力物力自行处理自己的事务的政治制度,是民主的国家构造的不可或缺的环节。”

地方自治的种种歧义,或许也是地方自治问题充满魅力、活力、影响力和吸引人的原因之一。毕竟,地方自治作为人类社会实践的重要结晶,是限制政府权力、保障人权、促进社会政治经济健康发展而非畸形(发展的结果仅有利于少数人尤其是仅仅有利于当权者)发展的理性选择。因此,很多国家都在探索和完善地方自治之路。

1.2地方自治的各种观点

各国在将地方自治观念引入本国实践的过程中,结合本国的具体情况和管理需要,在承认地方拥有自主处理本地事务权力的前提下,又产生了带有各自地域和文化特色的地方自治理论,反映了地方自治理论在回应本土问题的过程中,其理论内涵在原有概念的基础上不断拓展,出现了各种不同的学说观点,反映了地方自治理论适应外部环境和结合本国特色情况的变迁过程。

1.2.1渊源上的“保护主义”—— 居民自治

英美法系国家的地方自治奉行这—理论,称为“人民自治”(日本称为“居民自治”)。该理论认为,自治的权利属于天赋,为人民所固有,先于国家而存在。原始社会由个人结合的自由公社便具有自治权。国家出现后,这种固有的自治权依然存在,国家不但不能干涉,而且应予保护,所以又称为“保护主义”。该理论在制度上表现出自己的特点,英美国家的地方自治机关行使由法律确认的自治权时,中央政府一般不加过问。地方自治机关形式上独立于中央政府之外,自治机关的成员直接或间接由当地居民选举产生,他们只具有地方官员的身份,中央政府不得撤换他们。中央政府对地方自治机关的监督以立法监督为主,一般没有权力对地方发布强制性指示。如果地方自治机关逾越法定权限,中央政府可通过诉讼途径请司法机关进行裁决。

1.2.2国家主权赋予的“钦定主义”—— 团体自治

该主张为大陆法系国家的地方自治所奉行,它不同于“人民自治”论,而坚持“团体自治”。认为地方自治的权利不是天赋的,不为地方人民所固有,而由国家主权所赋予,国家可随时撤回这种权利,故称为“钦定主义”。因此,表现在地方制度上,大陆法系国家的地方自治权具有委托性质,中央政府对于自治事务具有最终的决定权。地方政府不论为中央直接任命或为地方居民选出,都同时兼具中央官员和地方自治机关官员的双重身份,中央政府有权随时撤换他们。中央政府对地方自治机关的监督以行政监督为主,中央政府可随时向地方机关发出强制性指示,地方机关必须执行。否则,中央政府可采取强制性措施。这实际上是欧洲大陆版的集权专制主义。

而最为奇特的是日本的地方自治,由于先后受德、英及美国的影响,日本的地方自治制度是两种不同模式的结合。上述两种地方自治理论在日本地方自治中都有表现,既表现为“团体自治”,又有“居民自治”,是两种自治理念的结合。

团体自治的原则要求把国家干预限制在最小限度内,充分发挥地方公共团体的自主性和自律性。该原则在制度上表现为扩大地方公共团体事务,强化地方公共团体的自治权,确立地方财政的自主性,缩小国家的监督权。居民自治的原则要求有关地方团体的立法、行政和司法,尽可能在更多的范围内,承认居民参与的机会,最大程度地满足居民关心本地方公共团体运营的要求,赋予地方公共团体处理事务的权能。该原则在制度上表现为:由居民直接或由居民公选的代表组成自治机关,行政事务以居民直接或间接选举的地方公共团体的意志决定,由居民自主监督地方的运营。

与这一观点相近的还有国家特许说,认为国家承认地方自治才被许可,该学说强调国家的存在对地方自治的意义。此说最早产生于19世纪后半叶的德国。该理论认为,自治权不是固有的,而是来自国家的委任乃至恩赐,地方自治的权力是国家给予地方的。直到魏玛宪法时期,该学说仍为德国的许多学者所接受。日本在很大程度上接受了这一理论,如日本宪法学家宫泽俊义指出:“地方公共团体离开国家不可能有完善独立的存在,离开了国权力,不可能具有独立的固有权,其存在的根据全在于国家的权力”。日本其他学者也从不同方面论证传来说,认为不可以将地方自治权力视为绝对化的存在,在很多情况下,“地方公共团体既是一种地缘性的协同团体,同时,它又是作为超越其地区而存在的国家统治机构环节之一的公共性机能集团。离开了国家就不可能有地方公共团体”。但是,这一理论又蕴涵着明显的危险,它强调国家对地方自治的绝对优势,国家是地方自治的发动者,发动形态为国家的法律,地方自治的发动形态是条例。国家特许说意味着国家法律对地方自治法律的绝对优势。因此,即使是受宪法保障的地方自治,也将在很大程度上削弱地方自治实现的程度。地方自治的国家特许说特别受到由封建集权专制国家向现代国家转化的国家欢迎,如亚洲和非洲的一些传统文明古国。这是因为,地方自治的国家特许说很容易使这些好不容易踏上地方自治之途的国家,随时撤身,非常方便地回归集权专制老路。

1.2.3地方权固有论

这—学说认为,法人与自然人一样,也享有固有的人格和权利。既然自然人享有天赋的、不可侵犯的基本人权,那么,地方自治权相对于地方团体而言,也同样是固有的先于国家的权利。这一学说与“保护主义”既有相似之处,又有不同的地方。此说来源于1789年托列的“地方权”理论。他们的出发点和前提都是—样的,即承认人的天赋的自然权利,这一权利是人民所固有的,先于国家而存在。保护主义基于这一认识,强调国家对地方自治权的保护,国家对自治权不能随便干预。但固有权说对这一点的强调似有不足,该学说有它自身的弱点:(1)自治团体的权利出于国家之前的观点缺乏事实根据和历史传统的支持;(2)国家主权的单一性和不可分割性在公法领域中成为支配性的观点,得到普遍的承认,而强调地方自治权先于国家存在与主权的这一特征不相符。

20世纪70年代以来,又出现了“新固有权说”,这一学说针对“国家特许说”的某些观点,指出地方自治并不是国家承认之后才成立的,而是居民及地方团体本来就有的基本人权乃至固有的团体基本权。也有人指出,地方自治并不是由宪法,或者说由国家所给予的,而应当是作为民主主义的内在要素所固有的东西而存在的。

1.2.4地方自治权的制度性保障观

直到20世纪70年代,该学说在学术界一直占据主流地位。它一方面基本上维持保护主义的居民自治的立场,另一方面,又重视宪法对地方自治的保障,即国家的法律不得侵犯地方自治的权力。制度保障说率先在德国形成,并在此后广泛影响了德国的学术界,一度在第二次世界大战后占统治地位。该说的倡导者是德国的卡尔·斯密特,德国所强调的地方自治重点在于保障,保障在历史传统过程中形成起来的公法上的地方自治制度。

制度保障说于20世纪50年代在日本为清宫四郎和田上穰治等人所采用,但他们主要是对德国已有学说的采纳。后成田赖明在其后的著述中对制度保障说又进行了新的论证。他认为:“现代国家的地方公共团体并不是建立于国家对立、紧张关系之上的自然权和人格权主体,而是作为民主的国家构造的一环,和国家一起,为了服务于国民生活福利的提高,把由国民主权出发的公权力从国家独立出来,在各地自己的责任之下所行使的制度,自发尊重这种制度的意义,并把它作为一种在本质性内容上不容侵犯的公制度来保障”。这一理论的立足点与前述观点的不同在于,它不把地方公共团体视为国家的对立物,而是在宪法和国家结构之内的共存物,这对于理解现代社会国家和地方的相互依存关系是有益的。但制度保障说也有它的弱点,既然认为国家立法不能破坏作为国家公法上的制度的地方自治的法律,即国家法律不得随意破坏地方自治法律的有效性,也不能破坏由历史传统所形成的制度内容及其本质内容的法律,那么,那些不被立法所限制的本质内容究竟是什么?也即什么才是地方自治内容的本质内容,就该问题学者之间无法形成一致的见解。

1.2.5人民主权说

这是流行最广、影响最为深远的观点。现代国家建立的理论基础是“人民主权”,这一理论在有些国家又表现为“国民主权”,如日本。该理论在社会事物中具体表现为两方面:一是如果某一事务是公民应负的义务,他必须服从;而在仅与他本身有关的一切事务上,他是自主的。也就是说,他是自由的,其行为只对上帝负责,即个人是本身利益的最好和唯一的裁判者(托克维尔)。该学说对美国的乡镇生活产生了很大的影响,美国的乡镇自由来源于人民主权学说。美国的各州都或多或少地承认乡镇的独立。

人民主权的实质含义要求在涉及人民大众的事务中必须有人民的参与。这种参与既表现为有关国家整体事务的决策和处理,又表现为涉及地方事务的决策和运营。人民主权在国家和地方关系上有一最基本的要求,即“地方优先”或“地方优位”,也即凡是地方公共团体能够处理的事务应当完全由地方公共团体自己处理的原则。更为具体和实际的表现是,在日本“只有市町村不能处理的才是都道府县的事务,只有都道府县不能处理的才是国家(中央政府)的事务”。人民主权的制度表现一为直接民主,一为间接民主。对比起间接民主,直接民主在民主实现和参与的程度上要大得多,地方自治是直接民主的一种管理方式,在国家管理形式上表现为中央和地方的权限分配。在此意义上,地方自治既是人民主权在国家事务管理上的要求,又是该原则在地方事务管理上的体现。

在人民主权问题上,长期以来一直通行着卢梭的理论,认为主权不外是“公意”的运用,主权者是一个集体的生命,表现在国家上,主权是不可转让和不可分割的。因为,意志“要么是公意”,“要么是人民共同体的意志,要么就是一部分人的”,只有在前一种情况下,意志的宣示才是主权行为,才构成法律。而在后一种情况下,则只不过是—种行政行为,或一道命令而已。所以,在卢梭看来,主权是不可分割的。如果坚持这一理论,则只有国家才是主权的体现者,任何意义上的地方分权都是对主权本身的分割,很难将国家主权的不可分割性和地方自治意义上的地方优先结合在一起。在此问题上,地方自治理论之一的“传来说”对此进行了解释,他们认为,即使主权、国权、统治权作为单一、不可分之物,在一个国家之内,仍不能决定如何直接行使主权、国权、统治权的问题。“国”的统治权如何行使,由宪法原理所规定,并通过宪法条款所表述。并且指出,“中央政府并不等于作为主权、国权、统治权之主体的“国”,如果以法国式的方式表述,那么‘国家的主权’和‘在国家方面的主权’是不同层次的问题。

人民主权的理论和原则既是地方自治的理论基础之一,又受到了传统意义上的主权理论限制。在当今社会,国家主权的最高性和单一不可分割性的主张越来越显示出理论本身的局限性和与潮流的相悖性,其主要原因一是在对外的国际化潮流中,国家和地区之间加强了合作,国家行为在合作过程中必然受到限制和约束;另一方面,在对内地区化潮流的过程中,在处理国家与国内各区域之间关系的过程中,国家自身行为受到了限制。因此,在该问题上,解决的方法不仅仅是单纯地否定主权理论,而是在坚持人民主权原则的前提下,发展限制主权理论,并在这一原则和框架的前提下,为地方自治确立应有的地位。

1.2.6人权保障说

人们构造政治制度的目的归根结底是为了促进人的权利的实现和有效制约对公民权利构成直接威胁的公权力。实现人权在社会政治结构中始终应是目的,而不是手段。基于这一认识,民主只是促进人权实现的一种手段而已,一切政治制度最初、最终的着眼点都应落在单个的“人”,而非集体的、组织的“人”,这也是国家成立的宗旨和本意。保障人权是国家的政治原则之一,但观念和价值的立意及追求必须通过制度设计,单纯依赖其本身是不会自动实现的。正因如此,人权保障需要贯穿在国家政治制度的各个层面上,地方自治就是这一观念在地方制度上的体现。国家在治理过程中虽然贯彻这一原则,但国家方圆既大,总不能在任何事情上都能尽察民意,人权保障在实际制度运行过程中总会有折扣。所谓“中央政府,其势常与民悬”(严复先生语),政府在管理社会过程中总是分离出它自身的利益,从而偏离最初目的。地方自治与中央政府的不同之处就在于,而自治政府在相对较小的区域内由当地公民所立,能够及时了解社情民舆,与当地居民休戚与共。所以,地方自治在保障人权的实现上比中央政府要彻底得多。

但是,这一理论也有它的不便之处,既然国家和地方政府都致力于保障人权,当地方自治的保障人权同国家的保障人权发生冲突时,应以谁为先?怎样判断?谁来判断?判断的标准又如何确定?如何处理二者之间的冲突?对此还没有简单明确的答案。

1.2.7法人说

在二战后日本关于地方自治理论研讨中,认为中央与地方是一种对等关系,法人说即是其中的一种。法人说认为,在团体自治中,地方团体具有“人格”,地方团体是一法人。现行日本的《地方自治法》第二条明确规定“地方团体为法人”,具有主体性。而根据传统的“国家法人说”,中央政府也是法人。所以,中央政府和地方政府是法人与法人之间的关系,二者之间是对等关系。笔者很赞同这种观点,无论是把国家层面的政府称为中央政府或者是联邦政府,它只是行使自治的地方政府出让的权力并接受地方政府的监督与制约,他们之间只是分工不同而已,是对等的法人关系,不应当存在领导与被领导关系、上级与下级关系。

1.2.8日本的“地方政府论”

20世纪70年代以前,日本很少有人使用“地方政府”一词,法律上将都道府县和市町村称作“地方公共团体”,日常生活中则称为“自治体”。当时的统治阶级只是将地方自治体作为实施行政业务的组织而不是履行政治或统治职能的政治权力机构。后日本学者大力强调地方居民的参政功能,指出,既然地方自治体的县长和议员均由居民直接选举产生,因而地方自治体可称为“政府”。现在,“地方政府”和“政府间关系”等词虽尚未成为法律用语,但已被日本学界广泛接受。

1.2.9权力分立制衡说

根据杰弗逊等人创立的西方民主论,不仅中央政府的立法、司法、行政等权力要实行“分立”,而且中央与地方之间也要“先行”实行分权,以防止权力腐败或走向专制乃至对外扩张,这是战后美国之所以将地方自治制度积极植入日本的动因之一。现在,日本的一些政治行政学者认为,地方自治是“通过保持地方政府与中央政府间的政治性紧张关系来维持民主政治结构的重要装置”。所以,要实现这一目标,中央地方之间必须是对等关系而不是上下关系。

1.3为什么要弘扬和倡导地方自治——以人权为本

地方自治不仅是纵向的国家权力分配方式,其背后还有深刻的社会政治理念作为其制度支撑。现代语境中的地方自治是对绝对国家主义的克服,是个人主义和个人自由等价值在地方生活的体现。它以人性的幽暗意识作为其立论前提,在中央和地方、国家和个人关系上带有深刻的怀疑和不信任的印痕。它奉行二元论的认知模式,强调中央与地方、国家和个人之间的对抗。作为地方政治生活的地方自治或自主一直被认为是对全国性政府过度集权的一种制衡力量。除此以外,其功能还覆盖另外两个领域:一是作为代议制民主的组成部分,促进地方民众的实质性参与;二是自由民主平等精神在地方社会生活中的实现。在一国垂直方向的权力分配上,始终存在着兼容多种价值的欲求,在不使国家解体和失控的前提下维持地方自由,不使中央吞并所有地方生活。所以,作为个人主义在地方生活中的体现,地方自治始终被赋予这样的含义,自我负责、积极性、活力、市镇的爱国主义、集体主义以及城市空间所激起的团结互助和自我约束。

地方自治还体现了国家与个人关系的深刻思考。法国宪法学家让—玛丽·篷蒂埃说道:“在法国宪法史上,国家与个人的关系始终是人们思考和辩论的内容。特别是在基督教的影响下,人们一直认为国家是因为个人(或个体)而存在的,而不是相反;最高价值或终极价值是人,而不是其他。这种思想自然导致承认平衡砝码的合法性。而地方分权就是这种平衡砝码之一”。因此,承认地方自主权是国家和个人之间关系的平衡器,地方自主权可以分散过度的中央集权,后者是国家主义观念的集中体现。

但是,随着社会的发展,经济、政治及观念上的变化促使各要素进行重新整合,科技发展和全球化趋势进—步压缩空间,政府职能转化引发的社会事务的增多释放和增加了更多的权力,打破了原来由中央政府和地方政府垄断权力和社会资源的状态,扩大了参与主体的范围,中央地方关系的格局也随之发生了变化。以地方自治和地方分权为特征的中央地方间的水平竞争在面临新要素组合的过程中日益显露出其弊端,过分强调竞争导致资源争夺,加重了二者之间的对立紧张。适应这一变化,各国调整中央地方关系,重新树立对人性的信心和积极肯定,推崇合作性道德,以合作和依赖代替对立,确立了合伙型和合作依赖关系型的中央地方关系模式。值得注意的是,由于各国原有基础的差异,这—发展趋势在各个国家的表现方式有所不同,原来权力集中的国家开始下放权力,原来过于分散权力的国家加强了中央控制和地方监督。同时,几乎在所有国家出现了一个共同现象,即以行政合同和行政指导的方式实现政府职能,政府以半官方和半民间的立场出现,模糊和弱化了原来过于强硬的官方定位,增加了制度外约束各级政府的渠道。传统地方自治理论也面临着调整和丰富的问题,在坚持地方自治的基本理论的前提下,开始增加政治性因素的影响力,发挥地方议员在中央机构的影响,通过意识形态的渗透影响地方政府的行动和选择,发挥舆论等社会因素的作用,以及通过行政合同和行政指导分散地方政府的权力。这些都在客观上牵制了地方政府的行动,分散了原来过于集中的权力支点,补充和丰富了地方自治的内涵。

上述不同理论是地方自治效力于本国实践过程中的反映,是传统地方自治理论的发展,有利于解决不同国家不同时期所面临的问题,说明地方自治概念本身不断受到新的挑战,其内涵也在不断发展。但是,在各种不同观点之下,依然可以看到一些共同之处,即以中央地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提,发展和确保地方自治权力的实现,在坚持国家主权和国家统一原则的前提下,尊重地方居民的意愿,满足他们的参与愿望,实现生动、活泼的地方生活。同时,传统意义上的地方自治观念出现了一些新的问题,在面临经济全球化和政治民主化潮流过程中,基于对立、紧张关系之上的自然权和人格权主体的地方团体在实践中遇到了挑战。对立和紧张在为地方带来了可见利益的同时,又出现了一些新的问题,损害了其他价值观,如地区平等、施政标准的公平及中央地方如何协调环境问题等,显示了对立观念在解决这些问题时的局促状态,地方自治观念面临着新的发展。

 

2.美国卓有成效的地方自治实践:联邦制与民主

 

如何在给予中央政府充分权力以保护国家利益的同时又限制中央政府的权力,防止其走向集权与专制?不同的国家、不同的历史文化传统将有不同的回答。美国人在建国初期将国家与州两级政府分权[即联邦制]是当时解决这个问题的办法之一。这既是美国人对政府理论的独特贡献,也是美国人对全人类现代宪政建设的卓越贡献。当联邦制初具规模后,立即引起世界各国的关注,并产生积极的影响。随着联邦制的不断完善,成为发展中国家效法与模仿的对象。

2.1美式联邦制的形成和内涵

联邦制是两个或多个分享权力的政府对同一地理区域及其人口行使权力的体制。迄今为止,单一政府体制仍然是世界上最常见的政府形式。这一体制只有一个权力来源,即中央政府。尽管在联邦制和一元化政府体制下,民主都可以发展壮大,但是这两种形式的政府体制具有重大和实质性的区别。例如,英国是一个一元化政府,英国的议会对英国国内发生的一切事情拥有最后决定权。即使议会将地方事务的权力下放,也仍就可以命令英国的任何城镇和县郡做议会认为应该做的事;只要议会愿意,议会甚至可以废除或改变任何城镇或县郡的界限。

在美国,情形很不一样。坐落在华盛顿哥伦比亚特区的联邦政府的法律适用于任何生活在美国境内的人,但是美国五十个州的各州法律只适用于该州居民。根据美国《宪法》,国会无权废除一个州,也没有任何一个州可以僭越只有国家政府才可以行使的权力。事实上,在美国所实行的联邦制下,美国宪法是国家政府和州政府的权威所在。反过来,宪法也反映了美国人民的意愿,而人民的意愿是民主政体中的最高权力所在。

在一个联邦制国家,联邦政府有明确的权利,在对外事务上有完全的主权。但是,在国内事务上如何行使权力,是一个比较复杂的问题。根据宪法,美国政府在管理州际和对外贸易、造币、移民归化、维持陆军部队或者海军部队等事务上,拥有非其莫属的权力。美国联邦制保证每个州政府都是共和政府,从而保证没有任何州能够建立其它政体,比如说君主制。在上述这些领域,国家利益显然超越各州利益,因而在这些领域的权力也相应地归属国家政府。国家政府还具有解决两州或多州争端、解决不同州公民之间争端的司法权。

但是,在国内政策的其它领域,国家政府和州政府可能会有平行或者重叠的利益与需要。在这些领域,州政府与国家政府也许会同时行使权力;在这些并存权力中,最主要的是征税权。在《宪法》没有就国家政府权威做出规定的领域,州政府可以在不与国家政府能够合法行使的权力相冲突的情况下采取行动。在一些影响公民日常生活的重大问题上,如教育、罪行与惩罚、健康与安全等,《宪法》没有做出直接的责任划分。根据美国开国前辈所依据的共和原则,特别是约翰·洛克的理论,人民应该拥有这些权力,通过不同的州宪法,人民将这些权力委托给州政府。

《宪法》缔造者认识到联邦与州这两级政府发生冲突的可能性,特别是在并行使用权力的领域,于是采纳了几种策略来避免这种情况的发生。首先,使美国《宪法》具有高于州宪法的地位,并得以通过联邦法庭贯彻之。《宪法》中的有一个条款规定,如果国家政府行使的宪法权力与州政府的合法行动发生冲突,那么国家的权力至上。《宪法》还明确禁止州政府行使某些授予国家政府的权力。《宪法》缔造者当时为了争取使《宪法》获得通过,同意支持旨在阻止国家干预个人自由权的《权利法案》,也就是《宪法》的前十个修正案。通过罗列州与州之间的相互义务,《宪法》为州与州的关系奠定了基本原则,并使得任何新加入联邦的州与最早组成联邦的州地位平等。最后一点是,通过给予各州在美国参议院同等数量的议员席位,各州在国家政府得到平等代表。美国开国元勋们力图通过所有上述方式,减少联邦数层政府间的矛盾。

创建美国式联邦制所依据的是一个新的主权,或曰最高统治权观念。在英国和欧洲的政治理论中,主权是一元的,不可分割的。但是,在1776年美国从英国独立以前存在的帝国危机中,殖民地人提出,虽然英国议会控制帝国的整体事务,但是在实际中,各殖民地的立法机构制订了自己的法律。不过,尽管如此,独立战争时期的早期美国政府仍然是按照主权不可分割的旧观念运作的。根据1783年的《邦联条例》也就是美国的第一个宪法,每个州或每个前殖民地,具有至高无上的权力;各州之间仅仅通过一种“友好同盟”关系来处理国家问题。然而,这种邦联制政府在实践中不尽人意,甚至在一些人看来是危险的。有些州不仅剥夺它们的一些公民的自由权,而且还常常在损害国家整体利益的情况下谋求自己的利益。对《邦联条例》的广泛不满导致1787年召开宪法会议,起草新宪法。

这个由人民创立的《宪法》,既没有把主权交给国家,也没有把它交给州政府。曾经看来不合逻辑的政府套政府的模式,在新《宪法》下成为可能,因为国家和州政府的权力都是由拥有主权的人民授予。这一授权是以书面《宪法》的形式表达出来,给不同层次的政府划分出各自的角色。州与国家政府之所以可以对同一地域、同一人口同时行使权力,是因为它们的着重点不同:州着重于地方事务,国家着重于更广泛的问题。美国试验的政府形式是,让州与国家政府作为互不相关的独立实体并存,各自具有自己的权限范围;其道理在于,两级政府同是为了服务于民。美式联邦制具有以下特点:

(1)联邦是全国公民永久性的共同体,各州是国家主权的组成部分。联邦与各州不是核心与边缘、上级与下级的关系,而是具有不同权力、职能范围的政府之间的关系。

(2)联邦有统一的宪法以及国家最高立法机关和最高行政机关,行使国家主权;各州在国家中具有很大的独立性,设有自己的立法和行政机关,有自己的宪法、法律,其议会议员、政府首长,均由当地居民选举产生。

(3)联邦和各州的权限划分由联邦宪法规定。两者在不同范围内各自按法律规定的方式分别行使统治权。联邦主要负责国防、外交和维护本国公民的基本权力;各州则管理所辖范围的一般性事项,如治安﹑财政、税收、文化、教育﹑工业发展﹑商业活动等。当联邦与各州发生权力冲突时,以联邦宪法为准,由联邦最高法院或宪法法院裁决。

联邦制最重要的价值有二:其一,联邦制度是自由的有效保障。联邦主义的根本价值是为了保护个人的自由,其核心问题是如何构建保障个人自由的政治秩序,保证社会大众不被国家或政府专横地统治。联邦主义的宗旨是通过分权制衡约束和限制政府的权力,进而为自由提供保障。联邦制把权力合理分布于中央和地方政府,使社会形成多个政治中心,从而消除了绝对的权力并降低了权力滥用的可能性;其二,联邦制是一种有巨大包容性的政治体制。联邦制分权、自治、多中心的制度安排,为不同民族、宗教、文化、社会利益群体提供了表达政治愿望的充分渠道。它不仅可将分散的政治中心结合成统一的国家,还可以在统一国家中实现不同民族、语言、宗教、文化、习俗的民众和平共处。

法国19世纪政治家和思想家托克维尔,对美国联邦制所产生的政治效果称赞不已。他说联邦“既像一个小国那样自由和幸福,又像一个大国那样光荣和强大”。他认为美国人自立自强、进取创新、关心公益的精神得益于其自治和分权制度。美国当代著名政治学家爱拉扎尔这样评价联邦制:“人类,因而也是理论家对于政治的关注,聚焦在三个普遍性问题上:追求政治正义以获得政治秩序;探明政治权力及其运用的真实经验;利用能够将这两个问题统一起来而造就良好政治生活的文明社会与文明社群,来创造一种适宜的公民环境……而说明和包纳了上述三个问题、反复表现出生命力的重要政治原则之一,就是联邦主义。”

2.2美国联邦制的演变与发展

联邦制在美国运转得如何呢?对这个问题没有简单的答案。联邦制这种政府形式事实上一直是动态的,这一特点非常适合美国社会本身的变化。在过去二百多年中,美国联邦制下的权力划分在法律上和实践中都发生了多次变迁。美国《宪法》是一份很灵活的文件,旨在使国家能够适应情况的变化。在有些情况下,《宪法》修正案给予了国家和州政府有异于最初设想的权力;在另外一些情况下,法庭对这些权力又做出了不同的诠释。国家和州政府的权力平衡是否得当,是美国政治中一个不断引起辩论的问题。伍德罗·威尔逊总统的观察是,这个问题“无法由哪一代人的观点解决”。他说,社会与经济的变化、政治价值观的变化,美国在世界上的角色——所有这些都要求每一代人把联邦制当作“一个新问题”来对待。

即使粗略地看一下美国《宪法》就可以感觉到,在影响日常生活的事务上,国家政府只有很少的功能。在美国历史的最初一百年,情形一直是这样;影响公民生活的事务几乎都是由州政府决定。州政府规定所有的罪行与刑罚,建立合同法,制订公共卫生和安全规章,制订有关教育、福利和道德的法律标准。

尽管州政府在日常生活中非常重要,但是,在美国内战以前,人们辩论的最迫切的公共政策问题之一,仍然国家权力的范围。大多数人认为国家权力应该受到限制,但是,来自不同方面的压力不断把联邦制推到政治辩论的中心。对中央集权的畏惧而导致的美国独立战争的影响仍然很大,宪法会议和制宪辩论中所遗留下的模糊之处,也令人三思。《宪法》的语言很宽泛,没有就在权限分配给国家政府后,州政府是否保留剩余权力做出明确规定。使问题更加复杂的是,在实际中,当时的州政府很有能力圆满行使政府职能,而后来的情形是,有越来越的事务需要通过多州协调才能解决。

围绕奴隶制问题进行的美国内战,解决了联邦的性质以及联邦政府的最高权力问题。1868年通过的宪法《第十四条修正案》包含一些允许合法扩大国家权力的词句,但是,内战并没有解决围绕国家和州政府之间权限分配的所有问题。不过,这一辩论的历史环境发生了变化。在19世纪后半叶,美国成为一个制造大国,随之出现了国内的大市场、大城市,财富集中以及严重的社会问题。19世纪末、20世纪初出现了大企业对产品和服务的垄断,引起人们对无拘束的经济势力的恐惧。对大多数美国人来说,不受控制的经济势力与不受控制的政府权力一样可怕。

没有一个州或者几个州的联合体能够有效地确立一种环境既刺激又控制商业增长及其后果。所以,国家政府——此时已经越来越经常地被称为联邦政府——开始以“州际商务贸易”条款为依据,担当起这一责任。《宪法》给予国会的权力中包括“管理对外商务以及州际商务”。到1887年,国会依据管理州际商务的权力制订了针对垄断的联邦法律。在不到20年内,国会通过了一系列法律,对从全国彩票、烈酒贸易到食品和药品工业的多项内容,做出了周详的规定。

尽管这一立法的大部份内容旨在防止州政府干预工业的增长,但其结果是,使国家权力在工业化迅速发展的时代,延伸到原来被认为是州政府责任范围的医疗和福利领域。在20世纪初,以西奥多·罗斯福总统为首的的进取派人士,对联邦政府的这种权力延伸毫不感到踌躇,他们认为,州政府需要联邦政府的帮助来履行其职责。《宪法》守护者最高法院承认、接受并推动这一目标,但仍然力求限制联邦政府的权力。不过,大趋势已经明了:联邦权力随着国家需要的增加而增加,州权力则相应缩小。

20世纪30年代,富兰克林·罗斯福总统所实行的新政经济计划要求为对应大萧条经济危机,给予联邦政府更大权力。这向保守的州与联邦利益的平衡关系发出了进一步挑战。国会通过的措施为联邦政府管理福利(创建社会福利体制)、农业、最低工资以及劳资关系等铺平的道路;同时,另外一些法律允许针对诸如交通、通信以及银行与金融等重要领域制订联邦法律。伴随着救济项目和多种社会实验项目,新政计划缔造了一个国家行政体制,二次世界大战和其后的冷战更加强了这一体制。这个过程堪称是一场宪法革命:联邦政府现在开始在诸如劳资法或银行规则等以前几乎完全由州政府行使权力的领域行使权力。

国家在联邦系统内的作用在二战后继续扩大。最高法院推翻了通行的对宪法《第十四条修正案》的诠释,这种诠释对联邦政府的权限范围定义狭窄,并且扩大了联邦政府在刑罚、社会福利、种族关系以及法律平等保护等领域的监管权。20世纪末,几乎没有任何一个领域不为联邦权力所及。这一效果也许最明显地表现在人们申明自己公民身份时的说法。在美国历史上的大部份时期,相当多的公民首先把自己视为所在州的公民;到了20世纪末,人们更多地视自己为联邦公民。21世纪初的布什政府和奥巴马政府借助应对次贷危机,更是进一步扩展了联邦政府在经济领域的权力。

联邦制革命并没有终止关于如何恰当分配州与联邦政府权力的辩论。围绕州与国家政府应当在联邦系统内承担什么角色的分歧,仍然是美国政治中的一个重要内容。可以说,任何一个国内问题都涉及到哪一层政府有权制订或贯彻有关该问题的政策的矛盾。区分州政府与联邦政府的功能也不再是件容易的事,因为当前的联邦系统在对复杂的社会与经济问题做出回应时,往往不分彼此、责任兼容。

2.3分权与民主——合作联邦制

演变后的美国联邦制开始被人称为“合作联邦制”,联邦政府与各州政府权力决策被共同分担。即使在两级政府发生矛盾的时候也不例外。例如,在1960年代,南方州一方面拒绝按照联邦政府的要求实行种族融合,另一方面在建造州际公路系统的问题上予以合作。合作联邦制之所以成为可能,在于几个运作程序,其中包括分担成本、联邦指导方针以及共同管理。国会同意部份支付那些符合联邦利益、但是主要使一个州或者一个地区的居民受惠的项目。这些项目包括公路、废水处理厂、机场以及其它改善州或地方基础设施的工程。联邦政府在给这些项目拨款的同时提出一套指导方针,州政府必须采纳和贯彻这些指导方针才能得到拨款。例如,出于对醉酒驾车的关注,国会最近把联邦公路拨款与州交通法降低血液酒精度标准挂钩。最后,州与地方官员是通过自己设计的项目、通过自己的部门来贯彻联邦政策。职业再培训就是这样的一个项目,每个州设计并管理一个由联邦出资的培训项目,满足该州居民的特别需要。

美国联邦制的经历能给其它地方的民主政府提供什么经验教训呢?联邦政府并不是常见的政府形式,大多数国家采纳中央集权的单一政府模式。另外,议会政体的经历也表明,实行民主并不一定要以联邦制为前提。但是,联邦制的原则对任何地方的民主政府都十分重要,其中最重要的是,分权和政策与政治下放。

多数美国人历来认为,中央集权对自由权构成威胁,传统上,他们最害怕的就是受置于遥远的中央政府的权力。如何给予政府必要的权力、但又防止形成危害自由的中央集权是他们所面临的问题,而解决这个问题的方法之一,就是把权力授予两级政府,使得每一级政府各自在其范围内具有最高权力。最接近人民的州政府事实上起着制约国家政府的作用。这一创新在美国立国前辈看来很有道理;事实上,美国的代表制要求代表与被代表的人民有地域上的直接联系。地方观念对现代人来说仍然具有吸引力,正如一位学者所指出的,人们本能地 “更喜欢在自己身边、为自己所熟悉的东西,不放心遥远而抽象的东西。”分配给州的权力常常被称为“州权”,“州权”观念基于的前提是,地方观念是重要的,人们愿意信任他们有能力控制的政府。和国家政府相比,人民本能地感到州政府能够满足这一要求。这种信念解释了为什么大多数美国人仍然希望地方政府控制那些影响他们每天生活的建制,如警察、学校和医院等,但同时坚持,公民权应该全国一致,而不应该因州而异。无论在理论上还是实践上,联邦制都在限制权力的框架下,满足了地方和国家的需要。

联邦制通过政策和政治下放,能够满足解决地方问题的需要,有助于民主。美国是一个地域辽阔复杂的国家,也是一个移民国家,不同的种族、民族和宗教把不同的文化和道德价值带到社会、经济和政治中。如果没有有利于表达分歧和满足不同需要的机制,对这样一个国家实行民主管理会困难得多。在同一个问题上,州与州之间可以采纳差距很大的政策,从而使公民可以选择生活在一个政策适合自己的道德与文化价值的州里。以赌博为例,有的州允许,有的州禁止。每个州通过州法律,实行适合该州大多数公民的需要、经历和价值的政策。在赌博问题上,各州做法不同是有好处的,因为在这个问题上没有实行统一政策所需要的全国共识。

当然,公共政策上的多样化做法并不是完美无缺。对公民的根本权利和利益绝对不应打折扣。例如,由陪审团审判的权利不应因地而异。做法的多样化还有可能导致待遇不平等,比如,一个较穷的州无法象较富的州那样为教育等类基本项目提供资金。但是,联邦系统的一个宝贵特征就是,人们有可能尝试除基本权利外的不同的处理问题方式。

州,常被称作民主化的实验室,这是很有道理的。从社会福利到教育改革,从健康到安全规章,在这些领域的创新一次又一次地首先来自州政府。早在国家采取行动前,一些州就进行了种种改革,如:废除奴隶制,把投票权扩大到妇女、非洲裔美国人以及18岁的公民,直选产生国会参议员,等等。在上述这些问题还没有在全国范围形成共识的时候,这些州一级的行动扩大了民主化的前景。在这一意义上,州同时充当着政治改革者与中介者的角色,提供了新思想的试验场,帮助在州和国家的多数人中间形成可行的折衷途径。

联邦系统还能扩大人们对政治与政府的参与。政府层次越多,投票的次数就越多,担任公职的机会就越大。州与地方政府选举数千名公职人员,而全国选举只选举总统和副总统两名官员。(从法律上来说,这两个职位不由选民直接选出,而是由每州选民选出的选举团成员投票选出,但总统选举的确是名符其实的全国选举)。许多州与地方公职是未来国家领导人的训练场。例如,在美国的上五届总统中,只有乔治·布什(1989-1993年)不曾在州一级担任公职。卡特总统、里根总统、克林顿总统以及现任总统乔治·w·布什都首先在各自的州当选公职。虽然绝大多数州或地方公职人员最终并不会担任联邦一级的职务,但是他们每个人都从中学习到政府在一个民主社会中的作用,这些宝贵经验会从根本上加强政府与公民之间的关系。社会也从中得益,因为这样一来,能够担任更高职务的合格人材也相对更多。

多层政府还能够增加非公职人员参与决策过程的机会。无法在某一级政府施加影响的利益团体,也许会让另一级政府听到它们的声音。在1950和1960年代,民权倡导者在反对种族融合的南方州面临强烈反对,但是他们为种族平等而进行的努力在联邦政府中获得支持。20世纪初,主张建立劳工和环境法的人常常在州议会获得成功,但是却在国家一级受到挫折。因此,联邦制使得政府更有可能对各州相互不同、有时相互竞争的经济与社会利益做出反应,从而有助于鼓励和管理一个大型共和国内的健康的民主多元化。詹姆斯·麦迪逊和其他《宪法》缔造者一道,非常看重多种利益组织并存的局面,因为这种局面能够防止形成有可能践踏少数人权利的永久的多数派。

最后,联邦制提供一个可以有力批评和反对政府政策和行动的舞台从而强化了民主机制。一个在联邦失去权力的政党仍然有可能赢得州与地方职位,因而能够挑战联邦政府的决定或重点。虽然这类的反对有些不免纯粹是党派性的,但是大部份无疑表达了对某一政策或某种做法是否明智的真正保留意见。因此,公民所享有的反对被他们认为是不正确的国家政策的自由,在联邦制中得到保护。这种方式倡导对政府进行有效和必要的批评,从而使民主得到加强。

2.4分权、制衡、较量

两百多年来,联邦制为美国民主的发展提供了富有活力的合作平台。联邦政府所声称拥有的权力与州政府所声称拥有的权力总是在相互较量,这种较量今天仍然存在。要减少较量就要始终注意政府的角色,不断评估这两级政府之间的权力分配是否得当。这一不断变化中的平衡是极富于创造力的,它依据的是人民主权原则,联邦制引起的争论焦点在于,州政府和联邦政府哪一个最能够充份地表达人民的意愿。这些争论也关系到哪些价值观将在政治思想的竞争中占上风。对这些问题不会有最后答案,联邦制固有的内在较量永远不会消失。

不同层次政府间的较量也许在实际中显得混乱,但是美国人发现,除他们自己的警惕和守护之外,这种较量或许是对他们的自由权的最好保障。美国的立国先辈无疑是这样希望的。詹姆斯·麦迪逊1792年写道:“如果这种改良的自由政府理论没有在实施过程中遭到玷污,那么,它将也许成为立法人给国家创下的最佳业绩,给世界提供的最佳经验。” 一个国家倘若希望寻求一种最能促进自由的政府形式,那么,联邦制提供了一个值得考虑的榜样。

清朝末年,人们看到封闭自满、腐败无能且腐朽不堪的王朝越来越不能令人满意,有识之士开始关注联邦制,希望能够借助这种先进的政治体制促进“老大之帝国”的新生。于是就有了20世纪初期的中国联省自治运动。

 

3、艰难而短暂的中国探索:民国初年的联省自治

 

辛亥革命后,随着洪宪皇帝的灭亡和北洋军政府的腐败无能,以及部分军阀的武装割据,中国出现了国家层面的权力真空和无序,于是部分有远见的学者和地方政治家们开始讨论联省自治问题,并且在一些省份开始进行实践,希望能够找到一条适合中国国情的宪政建设道路。

3.1联省自治运动概况

中国联省自治运动源于清末“预备立宪”活动。清廷的宪政编查馆曾呈奏折,强调中国地大民众,宜分省而治,且各省自治与国家统一并行不悖:“立宪政体之要义,在予人民以与闻政事之权,而使为行政官吏之监察。中国地大民众,分省而治……谘议局为地方自治与中央集权之枢纽,必使下足裒集一省之舆论,上仍无妨国家统一之大权。”(《清史稿·志88·选举8》)

有人统计,清朝末年,民间地方自治会约有5000多家,几乎遍布全国。清王朝被推翻,中华民国新建,作为民主重要内容的各省自治活动生机勃发,终于在1920~1925年间形成“联省自治”运动。最初联省自治运动是在政府推动下开展起来的。1920年11月17日北京政府宣布筹备地方自治。1921年4月15日, 北京政府下令施行《地方行政会议组织规则》。5月4日,正式召开地方行政会议,经月余商讨,议决县自治施行细则、县议会议员选举规则、省参事会条例、市自治制、乡自治制5案。6月18日北京政府颁布《县自治施行细则》、《县议会议员选举规则》等。以后又规定了一系列地方自治的条文如《省参事会条例》、《市自治实施细则》等。

在政府推动下,1920年冬起有10多个省酝酿自治,全国性的自治组织也相继建立,如北京的“各省区自治联合会”、“自治运动同志会”、天津的“自治运动联合办事处”等。1921和1922年,是联省自治运动的全盛时代,不但全国舆论一致,而且许多省自定宪法并依省宪组织省政府,在行动上切实开展起自治运动。湖南制宪运动是联省自治运动的起点。1920年7月谭延闿以湘军总司令名义通电全国宣布湖南自治。赵恒惕接任湘军总司令后,11月正式宣告湖南自治。12月25日他发表通电称;“苟省悉自治,则地方有各自发展之能,苟省相联结,则举国有提挈并进之道。为今之计,欲顺世界之新潮,解积年之纠纷,舍此几无他途可由。”(长沙《大公报》1920年12月25日)1921年4月湖南省自治宪法草案完稿,,9月获审查完毕,共13章141条。主要内容:

湖南为中华民国之自治省,省自治权属于省民全体;全省30岁以上公民,皆得被选为省议员,省议员任期3年,设议长1人,副议长2人;省长由省议会选出4人交全省公民总投票决选,以得票最多数者当选;凡35以上并在湖南居住5年以上公民得被选为省长,现职军人被选为省长时须解除本职方得就任,省长任期4年,期满改选,可连选连任一次;省长之职权包括:公布法律及发布执行法律之命令,统率全省军队管理全省军政,任免全省文武官吏;省长有重大犯罪行为,议员可提出弹劾。

12月全省公民对省宪投票表决,赞成票1800万张,反对票57万张。1922年元旦湖南公布实施省宪法。这是全国第一部也是惟一一部付诸实行的省宪法。其他各省如浙江、广东、四川、云南、湖北、广西、贵州,山西,陕西,江苏,江西,福建等省,在1921与1922年间,或由当局宣布制宪自治,或筹备起草省宪。各省宪的共同特征,是在强调保护公民基本权利的同时,尤其尊重国家统一与领土完整,没有一个省要求脱离民国而独立。这说明各省制宪自治,并不是要把中华民国分裂为若干独立国家,制定省宪的省仍是中华民国的组成部分,与其他各省组成为中华民国联邦国家。

要实现联省自治,须在各省自治的基础上,召开联省会议, 制定联省宪法,组织联省政府,选举联省总统, 使全中国成为统一的联邦制国家。1921年8月,赵恒惕通电各省,建议在汉口召开国民大会,讨论“联省自治“,组织全国统一的联省自治政府。不久因吴佩孚大军压境,赵恒惕军事失利,联省自治政府之议一度落空。一些社会团体也纷纷草拟联省宪法。1922年上半年,上海商会等八团体在沪会议。他们以“中华民国八个团体国是会议国宪草拟委员会”的名义,草拟了两个宪法草案,即“中华民国宪法草案甲种“与“中华民国宪法草案乙种”,这两种草案都体现了联邦制的精神,两者的第1条均规定:“中华民国为联省共和国”,第2章均为“联省及各省权限之划分”,列举了由联省机关立法或执行的事项包括外交、度量衡等共27项,由各省、地方机关立法或执行的事项包括省之官制官规等15项。虽然宪法草案并没有为旧国会所接受,但其中的甲种草案成了起草“曹锟宪法”的蓝本。

1922年第一次直奉战争后,黎元洪复任大总统。他支持地方自治,并指出:“地方自治,原为立宪国家根本要图。将来制定宪法,所有中央与各省权限,必定审中外之情形,救偏畸之弊害。一俟宪典告成,政府定能遵守,切实施行,俾得至中至当之归,允符相维相系之义,国家统一前途,实嘉赖之。”(李剑农:《最近三十年中国政治史》,上海太平洋书店,1930年版,第498)黎元洪复职和旧国会恢复制宪,使联省自治的呼声再度高涨,联省自治运动再掀高潮。1922年6月唐继尧在云南发表对时局的通电,指出:“此时仍惟有实行联省自治为救国不二法门。果能由自治而联合各省,即由联省而组织政府,使地方政治有自由发展之机。再统一国家,亦得免分崩之患。”(同上,第495—496页。)

赵恒惕也重申其联省自治的决心。7月1日,他致电曹锟称:“观察现时之潮流,与人心之趋向,非实行联省自治主义不足以解纠纷而维国是。并宜本此主义以制国宪。至于湘省,无论环境如何变化,誓必抱此宗旨,积极厉行,决不为外界人所摇动。”(《顺天时报》1921年7月3日。) 1922年9月湖南进行了省长选举,省议会提出7名候选人,由全省2700余县议员决选(未直选)。赵恒惕以1581票当选为中国第一个“民选省长”。陈炯明1922年在致曹、吴的电报中说:“此后国家之安宁,中国领土广大,民俗各异,仍应仿照美国,建立联省制度。”张作霖在第一次直奉战争失败后退回关外,他联合东北将领也宣布东三省自治。1922年7月,中国共产党在“二大”决议案中明确宣布,中国共产党的奋斗目标之一是“联合蒙古,西藏,回疆,建立中华联邦共和国”。一些外国学者对中国联省自治运动给予充分注意。罗素认为,“我想中国政治的改革如其要变成可能,那非采用联邦制不可,非让每省都有大部分的自治权不可。把这块大地方分成各省的事情,由来已久,所以省区的感情是非常强盛的。”“像我所晓得的大部分的进步的中国人,除了军备、外交及关税委托中央政府之外,现在都赞成联邦制的宪法。”(罗素:《中国之国际的地位》,《东方杂志》第19卷6号。)

联省自治的目的在于建立联邦制共和国。有学者指出,如果从体制上把各省建成自治共和体,把属于地方的治权交还地方,同时把党与国、党与军分家,然后逐步举办选举,培养官僚对民主和自由的信念,彻底保障新闻自由、基本人权,那么在此基础之上完全可以组成由自治省构成的永久性联邦制国家。

3.2联省自治的败因

1923年6月直系迫黎元洪退位,10月5日曹锟当上贿选总统,10月10日颁布《中华民国宪法》。该宪法实质是联邦性质宪法。但因曹锟贿选,这一宪法遭到反对。1924年1月国民党召开第一次代表大会,会议选择了苏俄一党专制模式。在大会宣言中联省自治被定性为“不过分裂中国,使小军阀各占一省,自谋利益,以与挟持中央政府之大军阀相安无事而已,何自治之足云!” 1926年国共联手北伐,席卷中南部各省,各省宪法和省议会随之被扫荡殆尽。

抗日战争胜利后,国共两党领袖进行和平谈判。政治学者周鲸文在香港倡议建立联邦制作为国共谈判的基本原则。他说:“大国如美国,小国如瑞士,均用联邦制而有优良的成绩……小国虽不必采用联邦制亦能有良好政绩,但大国则非采用联邦制不能收长治久安之功。”

中国共产党曾在“二大”提出“建立中华联邦共和国”。1931年中华苏维埃共和国宪法大纲中也坚持联邦制。1945年毛泽东在七大《论联合政府》的报告中仍然说:“在新民主主义的国家问题与政权问题上,包含着联邦的问题。中国境内各民族,应根据自愿与民主的原则,组织中华民主共和国联邦,并在这个联邦基础上组织联邦的中央政府。”七大通过的党章仍然倡导联邦制。甚至1947年10月的《中国人民解放军宣言》,也是提中国境内各少数民族“平等自治及自由加入中华联邦”。我们现在读到的《论联合政府》、《中国人民解放军宣言》的通行版本里,这些提法没有了,是后来才删去的(龚育之谈新中国不实行联邦制决策内幕)。1949年政协在制定《共同纲领》时,做出不实行联邦制而实行统一国家中的民族区域自治的决策。1949年后,国家权力的集中达到了中国历史上从未有过的高峰。

总结联省自治运动可以看出,自治运动是被大一统的专制主义打败的。“大一统”观念是中国传统的政治理想与治世标准,中国的政治传统中基本没有自治、分治与共治的概念,所信奉的是中央政权的一元化领导,领袖人物的乾纲独断。在大一统的中国,要求分治被视为分裂,要求自治被视为谋反。“联省自治”常常被执政者指斥为军阀割据,拥兵自保,破坏国家统一。联邦主义运动以“联省自治”的名称出现,就反映了被指控为“分裂”的恐惧心理。事实上,在建国方式上联省自治与中央集权大一统是针锋相对的:大一统派认为,要实现中国的统一离不开武力。他们认为,各省名为自治,实为割据;“自治”即是分裂,要结束分裂只能使用武力。联省自治派认为,中国的统一只能以和平方式实现,即联合自治各省共同组成联邦共和国;他们认为,“自治”并不是分裂,统一并不是集权,地方自治只会巩固而不会破坏国家统一。如果诉诸武统,以中央集权大一统来代替联省自治,结果还是二千年来的秦政依然不变。联省自治运动最有力的反对者是那些在未取得政权之前支持或同情联省自治的人,其中最具代表性的是孙文、陈独秀、毛泽东等。

孙文本来也是主张中国实行联邦制,赞成联省自治的。辛亥革命爆发后不久,他在巴黎发表谈话:“中国于地理上分为22行省,加以3大属地即蒙古、西藏、新疆是也,其面积实较全欧为大。各省气候不同,故人民之习惯性质亦各随气候而为差异。似此情势,于政治上万不宜于中央集权,倘用北美联邦制度,最为相宜。每省对于内政各有其完全自由,各负其统御整理之责;但于各省上建设一中央政府,专管军事、外交、财政,则气息自联贯矣。”〔陈定炎:《陈炯明研究.研究资料》〕但后来认为联省自治妨碍了他领导的武力统一计划。到晚年,孙中山对联省自治乃至联邦主义更是敌视,在其《三民主义》中痛批联省自治。

陈独秀本人曾参与过陈炯明的广东省自治政府,主管过教育,但后来主张组织一个强大的政党,以武力来统一中国,成为联省自治的反对者。毛泽东当年积极主张联省自治,他说:“我主张中国原有22行省3特区两蕃地合共27个地方,由人民建立27个国。””他认为实现联省自治尚无条件,最好的办法是“索性分裂去谋各省的分建设”,他甚至设计了“湖南共和国”的方案。

上述联省自治的反对者们有一个共同的特征,即越接近权力、手中的权力越多时,他们就变得对地方自治、联省自治与联邦主义越反感。这从反面证明,联省自治与中央集权相悖。陈炯明一针见血地指出,“武力统一派”背后是权力动机:“盲论之士,往往以主张‘分治’,即为破坏‘统一’,曾不知‘分治’与‘集权’,本为对称之名词,于‘统一’何与?北美合众国成例俱在,岂容指鹿为马!民国以来,正坐盲论者误解‘集权’为‘统一’,于是野心者遂假‘统一’以夺权。”(参见:袁伟时,“政治策略与民初宪政的历史经验” )

总之,联邦主义最终没有战胜专制主义。有学者认为,中国的悲剧不仅在于联省自治的失败,更在于选择了大一统,重建了披着“现代化”外衣的“秦制”,此言不虚。

3.3联省自治的意义

联省自治虽然失败了,但其价值不可估量。(1)联省自治运动,是中国在20世纪最有价值的政治尝试。它揭示了中国社会举步维坚的总根源:大一统的中央集权专制主义;也提供了医治这一顽疾的良药:即联邦共和制,只有以此才能中断千年不变“秦制”。(2)古今中外,几乎所有主政者均设法扩大自己的权力。联省自治的实践者,在没有外部压力与内部竞争的情形下,自觉通过制宪来约束限制自己的权力,这是难能可贵的。联邦主义和宪政民主在中国未来的实现,很大程度取决于制宪者和主政者是否愿意让渡和限制自己的权力。在这方面,联省自治的实践者堪称楷模。(3)联省自治运动虽然未能把中国带进联邦主义社会,但为中国开启了联邦主义曙光之窗,并把继续探求联邦主义路径的艰巨任务留给了后人。

选择联邦制真的会导致国家分裂吗?中国推行联邦制需要什么条件?应如何对待事实上存在的尖锐的民族矛盾、一些边疆地区人士的分离主义要求?有人漠视国家统一的重要性,甚至扬言“独立一块活一块”;喜欢自主与自由的人喜欢联邦主义;要夺权的、要独裁的人不喜欢联邦主义。有人说:“对大一统的选择是领导人对其个人私利的选择;对联邦主义的选择则是出自对国家命运和人民幸福的关注。”这些话有否道理?思考这些问题,不仅是我们的自由,也是我们义不容辞的责任。

联省自治运动失败将近百年。经历了血与火的大起大落的中国人,痛定思痛,将会对联省自治运动有新的认识与感悟。

4.结束语

经历了种种尝试与挫折之后,我相信,人类最终将回归到纯真、理性和自然的个人自治和地方自治。人们构造政治制度的目的归根结底是为了促进人的权利的实现和有效制约对公民权利构成直接威胁的公权力。实现人权在社会政治结构中始终应是目的,而不是手段。民主只是促进人权实现的一种手段而已,一切政治制度最初、最终的着眼点都应落在单个的“人”,而非集体的、组织的“人”,这也是国家成立的宗旨和本意。保障人权是国家的政治原则之一,但观念和价值的立意及追求必须通过制度设计,单纯依赖其本身是不会自动实现的。正因如此,人权保障需要贯穿在国家政治制度的各个层面上,地方自治就是这一观念在地方制度上的体现。对于地理大国,它很难在任何事情上都能尽察民意,人权保障在实际制度运行过程中总会有折扣,并且府在管理社会过程中总是分离出它自身的利益,从而偏离最初目的。地方自治与集权政府的不同之处就在于,自治政府在相对较小的区域内由当地公民所立,能够及时了解社情民舆,与当地居民休戚与共。是对绝对国家主义的克服与约束,是个人主义和个人自由等价值在地方生活的体现。

国家始终是因为个人而存在的而不是人因国家而存在。作为理性的个人主义在地方生活中的体现,地方自治将是自我负责、积极性、活力与创造性、市镇的爱国主义、集体主义以及城市空间所激起的团结互助和自我约束

我相信,在不久的将来,经历了种种磨难的中国人,将会做出理智的、理性的、适合中国特色的选择。它将是富有活力的,同时又是对地方自治理论的丰富和发展。

2010年7月29日星期四,三门峡上阳书院

 

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